成都市龙泉驿区人民法院主办 四川法制报社承办

关注:

首页 > 理论实务 > 理论研究 >

专业化审判背景下的繁简分流制度研究
【 2017-07-04 11:16:05 】 【 来源:本站 】 【 阅读:

专业化审判背景下的繁简分流制度研究
  
——以基层人民法院民事审判为视角
  
  作者:杨  佳
  
  司法改革旨在“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,这就要求这一改革既要解决影响司法公正的因素,又要解决制约司法能力的困扰。立案登记制度于2015年5月1日正式实施,带来了诉权保障与案件激增的双重后果。全国各基层法院都处于“案多人少”的重压下,如何将司法资源及司法权进行优化配置显得尤为重要。
  
  一、现状及矛盾凸显
  
  截至2016年12月31日,笔者所在法院院受理各类案件共计10429件,比2014增长约2460余件。其中民事案件收案5900件(不含民保字案件),比2014年增长21.4%。其中民事案件增幅最大的为借款类案件(主要为民间借贷及金融借款类案件)、建筑工程类案件、劳动争议案件等。
  
  引发案件激增的原因主要是:首先,立案登记制度降低立案门槛,使得大量过去被挡诉前的案件纷纷涌入。其次,大量不属于人民法院管辖的信访、刑事等纠纷改头换面,企图通过立案程序进入诉讼,增加立案审查工作难度。最后,受近年经济下行压力增大,企业资金链断裂,很多债务纠纷、合同纠纷、商品房合同纠纷呈爆发趋势,相关的民事案件和执行案件审理举步维艰。与案件激增相对应的却是一线办案法官总数减少,至2016年底因辞职退休调动等因素减少三人,而通过公招进入法院从事审判工作的人员仅二人。
  
  当前基层法院亟待解决的是如何通过优化审判力量及司法资源配置,并通过规范和完善案件繁简分流机制的设置,化解司法资源与司法需求的矛盾, 真正达到“当繁则繁、宜简则简、难案精审、简案快审”的工作目的,实现公正与效率的合理平衡。
  
  二、司法资源与司法权的合理配置路径——民事审判专业化
  
  我国基层人民法院普遍设置了民事审判庭、少年审判庭、刑事审判庭、行政审判庭。民事审判庭一般划分为“民一庭”“民二庭”“民三庭”等,这种分流是民事审判专业化的雏形。
  
  (一)基层人民法院民事审判专业化的实践
  
  法律和技术上的特殊性决定了对某一类案件的事实和法律适用的判断迥异于其他案件,需要采取集中化的审理模式进行专门审理,因此产生了审判专业化的概念。审判专业化体现于审判组织专门化和法官专业化之中。
  
  在笔者所在的基层人民法院,民事审判专业化主要由审判组织专门化和法官专业化两种类型组成。
  
  1.审判组织专门化——专业审判庭的设置
  
  专业化审判庭是在《人民法院组织法》以及诉讼法规定审判制度框架下,根据现代社会矛盾纠纷日益复杂化、纠纷内容以及解决纠纷知识日益专业化和社会分工日益精细化的趋势,按照诉讼纠纷所呈现的类型化特点,由不同审判庭相对固定地专门审理某类或某几类案件审判模式。在优化审判职权配置及审判权运行、推动法官职业化建设等多个方面呈现出广泛地积极效应。 根据案件的事实和法律适用的不同,笔者所在的基层人民法院于2014年开始将“交通事故责任纠纷”“婚姻家庭纠纷”“小额民间借贷纠纷”从普通的民事纠纷剥离出来,由三个派出法庭专门从事辖区范围内所有的交通事故责任纠纷、婚姻家庭类纠纷和小额民间借贷类纠纷。
  
  通过两年多的实践,专业审判庭取得了较好的法律效果与社会效果。并通过与当地交管部门、妇联等部门取得良性互动,深化了纠纷的多元化处理体系,实现了司法治理与社会治理的良性结合。
  
  2.法官专业化——法官工作室的设置
  
  2015年,笔者所在的基层人民法院立案庭设立了“万龙工作室”,主要从事速调调解工作。 法官工作室是依托法官的先进工作方法及其对某方面审判工作的专业特长及经验构建,法官根据自己擅长的审判经验分流案件。如“万龙工作室”主要受理婚姻家庭类调解案件及部分小额案件的调解工作。这种做法快速高效地化解了大量矛盾纠纷,并成功化解了多起矛盾严重激化案件和老上访案件,办案效率、质量、结案效果高度统一。
  
  法官工作室模式与专业化审判庭的区别在于:其一,工作室设立于审判庭内部,人员结构单一,主要依托法官的专业化知识和审判经验,而专业化审判庭是一级独立的审判业务庭;其二,工作室分流的案件与自身审判庭承接的案件有重叠,分案方式和标准难以固化,而专业化审判庭之间的分案方式和标准则是固化的。
  
  (二)民事审判专业化的价值
  
  首先,审判专业化统一了裁判尺度,保证了案件的审理质量,有利于当事人息讼服判。它强调法律效果与社会效果的有机统一,强调依法裁判和案结事了的有机统一,从实体上实现司法公正。其次,审判专业化有助于形成秩序规则,节约司法时间和资源,从程序上体现司法公正。最后,实行审判专业化的案件往往具有复杂性和专业性,融合了法律问题与技术问题的双重特点。这类案件由专业化法庭运用法官的专业化知识予以解决,能够达到良好的社会效果。
  
  (三)专业化审判庭与法官工作室的不足
  
  法官工作室模式在全国范围来看,法官工作室模式的作用主要适用于民事纠纷的调解,但适用的纠纷类型较为单一,多为婚姻家庭类纠纷。一些法院组建“调解委员会”并与人民调解合署办公,取得良好的诉前调解的效果,可在诉前分流部分案件。
  
  专业化审判庭在目前全国的司法实践中,“交通事故法庭”“家事法庭”较为常见,原因在于这些类案属于民事案件中比例较大类案,这类案件的审理并不要求过于高深的专业化知识,而经验的积累较为重要。随着社会经济的发展,民事案件的类型愈加繁复,尤其是涉及破产类、证券类等的商事纠纷、知识产权纠纷等案件则需要有熟练的法律知识和专业知识的结合的法官或专业化团队才能公平高效的审理效果。专业化审判庭不能局限于简单民事案件的常规集约化审理,更应该把眼光放到复杂案件的精品化审理上,这样才能真正建立专家型、高效型审判队伍。
  
  三、现行繁简分流的立法、实践及其不足
  
  1992 年北京市海淀区人民法院在全国首创繁简分流改革。繁简分流主要包含两层含义:一是《民事诉讼法》规定的简易程序、普通程序、小额诉讼程序等的程序性质的分流;二是以民事纠纷的诉讼标的、案件事实、纠纷整点等为标准对案件进行的简单案件与复杂案件的分流。
  
  (一)繁简程序分流——立法层面的规定与实践操作
  
  1.基层人民法院的简易程序和普通程序的运行现状
  
  简易程序和普通程序是我国目前基层人民法院审理民事案件的两种基本诉讼程序。根据我国《民事诉讼法》第一百五十七条规定,基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件,适用本章(简易程序)规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件,当事人双方也可以约定适用简易程序。
  
  最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二百五十六条对简单案件的标准“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”进行了解释,第二百五十七条规定了七种不适用简易程序的案件。在现行法律规定中,简单案件被定义为“事实清楚,指当事人对争议的事实陈述基本一致,并能提供相应的证据,无须人民法院调查收集证据即可查明事实;权利义务关系明确是指能明确区分谁是责任的承担者,谁是权利的享有者;争议不大是指当事人对案件的是非、责任承担以及诉讼标的争执无原则分歧”的案件。
  
  在基层人民法院民事审判实践中,立案时只要不是《解释》第二百五十七条规定的七种不适用简易程序的案件,统统先进入简易程序的审理,在审理过程中出现了需要转为普通程序审理的事由再通过法定转为普通程序审理。故而立法层面简单案件的规定,对基层人民法院民事案件很难起到真正的分流作用。
  
  更为突出的问题还在于:第一,简易程序的审理流程并未真正简化。《民事诉讼法》仅用第一百六十条规定“简单的民事案件由审判员一人独任审理,并不受本法第一百三十六条、第一百三十八条、第一百四十一条规定的限制。”这一条款对简易程序和普通程序的审理流程进行区分,但在基层人民法院的司法审判实践中,适用简易程序的案件审理流程绝大多数仍然严格遵循普通程序的审理流程。即便是有第一百六十条之规定,适用简易程序的法官仍不会贸然的在这类重要性程序方面进行简化,这一方面出于担心由于程序瑕疵而导致的改发率,另一方面也出于目前民事庭审规范化的要求。第二,普通程序的审理流于形式。基层人民法院按照普通程序审理的民事案件,合议庭要求由审判长、审判员及人民陪审员三人组成,而司法实践中人民陪审员的法律专业素质普遍偏低,参加合议庭的其他法官多为临时配对,案件审理过程中人民陪审员起的作用甚小,审判员通常由于自身案件的积压而无暇顾及本案,整个庭审与审判长独任审判的效果无异。普通程序所彰显的通过更严格精细化的对待复杂案件的审理而获得更加公正的审判也难以得到真正的实现。我国目前的简易程序和普通程序的程序分流在基层人民法院的司法实践中收效甚微。
  
  2.简易程序中的小额程序
  
  2012年修订的《民事诉讼法》第一百六十二条首次从立法上确立了小额诉讼,成为新《民事诉讼法》的一大亮点。小额诉讼程序承载着为民众提供便民诉讼和及时正义、为法院提高司法效率和减轻案件负荷的立法愿景。就当时的试点法院的情况来看,小额诉讼程序的适用情况也并不尽如人意,其存在的问题突出表现为两个方面:一是在适用范围上,案件数量少,程序适用率低;二是在程序运行效果上,简便灵活的特色不突出,程序优势不明显。
  
  小额诉讼程序在司法实践中运行效果不理想的原因主要有以下几个方面:其一,小额诉讼程序的立法规定缺乏可操作性,从广义角度分析,小额诉讼程序与一般简易程序不存在严格区别,它们的区别只是诉讼标的额有所不同。在程序适用上不能与简易程序完全分离,故而难以达到将争议金额不大的简单案件“过滤”出来的效果。其二,小额诉讼程序一审终审的规定,阻却了当事人上诉的机会,其救济途径仅剩再审申请,使一审法院信访风险增加。其三,未针对小额诉讼程序设置专门的审判组织,在目前法院一线审判人员普遍不足的情况下,小额诉讼程序审理期限更短,审判员的压力过大,影响审判质效。其四,在英美法系国家,小额诉讼程序(Small Claims)是适用最为普遍、价值取向较为明晰、特征较具共性的一种简易程序,小额诉讼与普通诉讼程序完全分离。 域外的小额诉讼普遍只针对以支付金钱为标的范围的案件,当事人享有选择权,且由完全独立于普通诉讼程序的审理过程和法官,这种程序意识早已深入社会,适用率很高。而我国小额诉讼程序属于新的尝试,相关配套法规和制度仍不完善,因此被接受的程度更低,难以获得预期效果。
  
  (二)民事案件的繁简分流
  
  我国《民事诉讼法》及其解释对“简单案件”的规定过于原则化,各基层法院根据自身特点针对民事案件制定了种类繁多的繁简分流制度和标准。
  
  1.繁简标准
  
  各地法院对民事案件的繁简标准各有不同。有结合争议标的和案件案由确立的,有通过列举方式确立的,还有通过排除方式确立的;有的法院将有无法律问题作为区分简单案件和复杂案件的重要标准; 也有的法院将所有民商事案件首先进行不同层次的“筛选”,进行繁简甄别,进而按照难易程度将案件划分为四个等级,且每个等级之间都有具体的标准。 一般来说,将争议标的额与案由结合,并结合当事人的调解意愿是最为流行的分流标准,争议标的额一般以《民事诉讼法》解释中对小额诉讼程序的标的规定为准,并在立案时针对当事人有调解意愿的划入简单案件的范畴。
  
  2.机构设置
  
  在对繁简分流制度具体化完善化的基层人民法院,一般情况下规定全院所有的民事案件进行一个统一的分流标准,并由立案庭统一根据这一标准进行繁简分流。简单案件分入速裁庭,由速裁庭承担全院简单案件的审理工作并对所承办案件在审理过程中进行评估,依据简单案件转入复杂案件的相关规则,处理在审理过程中符合转入复杂案件条件的相关协调工作,这部分转入的复杂案件被分配到相应的业务庭室进行审理。
  
  3.审理规则
  
  各基层人民法院内部针对通过繁简分流规则分流出来的简单案件都设置了独立的审理规则。这些审理规则大多有以下特点:第一,以调解为主。一般来说,能够调解结案的案件大多属于简单案件,当事人双方对案件的争议不大,法律关系相对简单,因此十分强调调撤率。同时也结合《民事诉讼法》对简单案件先行调解的规定,调解成为审理简单案件重要规则;第二,简化审理过程。各法院依照自身实际并结合司法实践,一般会在送达方面、庭审的法庭调查、法庭辩论等各方面进行细化和完善拟获得司法效率的提高;第三,缩短审理时限。各法院一般根据《民事诉讼法》及其解释中对小额程序的举证答辩期限、审理期限等的规定,制定简单案件的相关期限,一般等于或短于规定。
  
  4.缺陷
  
  就目前各基层法院较为通行的民事案件繁简分流制度及其运行情况来看,大致存在几方面的缺陷。第一,立案分流效果差。由立案庭按标准对案件进行统一分流,不仅增加立立案庭工作负担,而且这种统一分流容易造成立案庭与业务庭的矛盾。第二,审理分流走极端。目前广泛的做法是在立案庭内部设置速裁庭或单独设置速裁庭对立案分流后的简单案件进行“简案快处”,但实践中容易走向两种极端:一是因立案分流的案件类型单一、数量少,小额审理程序适用率低,导致速裁庭名不副实,人员闲置;二是通过立案分流大量简单案件,纠纷类型多样,适用法律多样,要求速裁庭的法官必须对各类型民事案件的审理都有所涉猎,对法官的要求过于严苛,因此实践中速裁庭难以应对各种类型的民事纠纷,法官审判压力大。第三,将民事案件分流与程序分流割裂开,在民事案件分流下独立设置新的审理规则。这种分流方式没能以全局的眼光考量案件分流与程序分流的关系,导致两种分流的改革各行其是,不仅不能相互裨益,反而可能相互冲突。
  
  四、专业化审判与繁简分流制度的结合
  
  繁简分流之所以具有旺盛的生命力,不仅在于其能够有效解决“案多人少”矛盾,具有现实必要性,而且在于其随着司法改革的深化而不断为探索科学、合理的诉讼制度奠定实践基础,具有不断创新性。 鉴于目前我国大多数基层法院基本已形成“民事审判专业化”的审判背景,故将“繁简分流”制度置于这一背景中进行合理设置,并将案件分流与程序分流进行有机结合,将得到更好的司法效果,提升司法效率。专业化审判背景下的繁简分流机制,其核心含义就在于何种案件由何种机构适用何种程序进行审判,这需要构建一个全局的框架和制度。
  
  (一)案件分流的动静结合——二次分流的双筛机制
  
  1.民事案件应遵循以下分流原则:其一,严格遵守《民事诉讼法》及其司法解释的相关规定。各基层人民法院必须在《民事诉讼法》规定的范围内制定分流规则,不得违背法律的规定;其二,效率与公正并重。在案多人少的现状下,提高司法效率固然迫在眉睫,然而却不能以牺牲公正作为代价,民众要求的是公平正义为终极目标的高效司法,决不能为了提高效率而损坏当事人的程序权益,失去了程序正义,实质正义也无从谈起。
  
  2.就分流标准而言,民事案件繁简是一个动态过程。一方面,随着案件审理程序的推进,起初被界定为简案的,也可能因为诉讼各方产生争议而变为繁案,反之亦然;另一方面,新类型案件出现时一般被界定为繁案,但随着裁判规则逐渐形成,就可能变为简案。 在案件繁简的标准上,不宜采用单一的方式进行约束和规定。根据民事案件的动态过程,可以通过立案时的分流标准和审理过程中的分流标准将案件进行两次分流,使不同的案件得到更为适合的审理程序。
  
  立案时的分流标准较为粗放,根据《民事诉讼法》对适用小额诉讼程序的案件标准和当事人是否调解的意愿,将双方均有合意调解的案件归入诉前调解, 其余案件按法律规定分入相关审判业务庭。
  
  审判业务庭在收案后,再通过更为细致的分流标准对案件进行二次分流,除法律规定的适用小额诉讼程序范围的简单案件的标准,各业务庭应当对所辖的案件进行更为细致的繁简分流标准。
  
  3.审理规则:摈弃过去为简单案件单独的设立审理规则,采用案件分流与程序分流相结合的方式。首先,立案首次分流的部分简单案件由负责诉前调解的庭室负责;其次,通过业务庭进行二次分流的简单案件由承办法官根据案件情况选择适用小额诉讼程序或简易程序;最后,复杂案件则适用普通程序。
  
  (二)机构设置的灵活对接——专业化与层级化
  
  1.诉前调解机构
  
  目前基层人民法院大多建立起人民调解进驻法院或法院成立专门的调解委员会的方式。根据第一次立案分流的标准,进入法院的民事案件在立案时依当事人调解的意愿分流一部分进入调解程序,将人民调解与法院的专业化调解结合起来,发挥双方各自的优势,能够很好的分流出一批调解案件。
  
  2.速裁庭的去与留
  
  速裁庭是目前基层法院较为流行的处理简单案件的机构。但是在小额诉讼程序尚未独立、适用率低的情况下,速裁庭陷入要么案少空置,要么案多压力大的两难境地;立案庭的第一次分流也不再涉及没有调解意愿的小额纠纷,原属于速裁庭的审理的这部分调解案件一部分分流至诉前调解。因此,笔者建议在当前情况下,取消速裁庭,由速裁庭审理的案件按照类案的区别正常分配至专业审判庭。
  
  3.审判庭内部层级化小组
  
  取消速裁庭后,简单案件和复杂案件一起根据类案的区别进入专业化审判庭。在专业化审判庭内部设置层级化小组:速裁组+各专业审判组的组织形式,如民一庭可设置速裁组+劳动争议组+医疗纠纷组等。专业化审判庭内部的速裁组负责本庭案件的二次分流,由速裁组负责简单案件,并由负责案件审理的法官选择小额程序或简易程序的审理方式,复杂案件根据案由分至各专业审判小组。速裁组应由富有经验的审判员+新进法官助理+书记员组成,这种组合方式有利于青年法官的锻炼和成长,为审判业务培养后备力量。
  
  (三)程序分流的深化完善——三层程序的优化
  
  1.小额诉讼程序
  
  小额程序的优势亦不容小觑,对符合小额诉讼程序的案件,应当严格根据我国《民事诉讼法》及其司法解释的规定进行强制性适用。当然这里的强制性适用,必须建立在法院的相关规定能使小额诉讼程序真正发挥其优势,能让法官对当事人进行积极引导的基础上,否则难以获得小额诉讼程序的真是效能。
  
  基层法院应在《民事诉讼法》及其司法解释针对小额诉讼程序的法律规范下,从引导和鼓励小额诉讼程序适用的角度,制定相关的规定。其一,针对目前小额诉讼程序还不被广泛认知和接受的现状,制定小额诉讼程序优先开庭、错时开庭、快速结案的相关规定。通过宣传小额诉讼程序的法院审理中的优势,扩大影响,提升其在当事人中的认知度和认同感。其二,针对小额诉讼程序法官审理方面遇到的送达难、审理期限短压力大的问题,制定口头送达、电子送达等更为简便具体的送达规则;审理期限方面制定一次庭审不能结案的转入简易程序的规定等,让法官在审理小额诉讼程序案件时不再有后顾之忧。
  
  2.简易程序和普通程序
  
  要将简易程序与普通程序、尤其是小额诉讼程序进行剥离,除“简单民事案件”中适用小额诉讼程序外的剩余部分案件适用简易程序的审理,既要求效率的提升,又要保障当事人的法定程序性权益。
  
  在简易程序的效率方面,能进行细化和完善的只能是对庭审过程的细化。目前在诸多基层法院广泛深入进行的“庭审实质化”改革,其目的就在于对庭审过程的深化革新,以期获得效率和程序正义的双重效果,但“庭审实质化”改革也应分别针对简易程序和普通程序有所侧重,本文对此不再赘述。
  
  普通程序在基层法院的司法实践中适用率不高,基层法院在对待普通程序上存在认识的误差。在普通程序的适用方面,首先应当对简易程序转为普通程序的情形加以严格的规定,避免为拖延审限的随意转普;其次应当在专业化审判庭内部固定合议庭的组成方式,以专业化合议庭的固定组合配合专业化难案要案的审理才能获得难案精审的效果;最后应当规定与简易程序侧重不同的“庭审实质化”的具体化方案,便于区别适用。
  
  五、相关制度改革的设想
  
  本文所阐述的繁简分流机制改革的理论背景基于我国现行《民事诉讼法》及相关司法解释的法律法规的规定下,主要是为了使之能够贴近基层审判工作的实际,发挥其可操作性的优势。从理论上而言,如果对繁简分流制度影响较大的相关制度在立法上进行深化改革或“繁简分流”制度将获得更加旺盛的生命力。
  
  (一)小额速裁程序的独立
  
  我国遵循大陆法系规则,将小额诉讼程序置于简易程序内部,但实施的效果并不良好。一是由于相关配套制度尚不完善,更为重要的是这一程序究其本质与简易程序有着很大的区别,将它置于简易程序下,两种程序同质化严重,使之难以发挥效果。这也是为何笔者在本文中建议取消速裁庭的主要原因。
  
  将小额诉讼程序独立出来,由专门的审判人员和审判机构负责,适用小额诉讼的专门标准,裁判文书采用模板形式、一审终审后的救济方式等各方面围绕小额速裁程序的制度需要进行完善,待小额诉讼程序构建起统一的程序规则,速裁庭便可真正独立承担起案件分流的作用,为“繁简分流”制度形成另一有力支柱。
  
  (二)督促程序的再造
  
  在大陆法系对金钱诉讼的繁简分流制度中,督促程序(Dunning Procedure)的角色十分重要。这一程序不受诉讼标的额(小额)的限制,简易、快捷、成本低廉地处理所有符合条件的金钱案件。 我国《民事诉讼法》也由督促程序的规定,但是在司法实践中基层人民法院受理的支付令案件比例却很低,究其原因一方面是因为如今社会诚信原则的普遍缺失,另一方面亦是由于即使经过支付令后的,负有支付义务一方即便诉讼程序也不会增加其诉讼成本,反而成为拖延支付的一种方式。
  
  事实上,如果能够将督促程序进行改造,如制定经过支付令后进入诉讼的,败诉一方应承担更为沉重的经济代价等制度,不仅能有效分流部分案件,还能起到一定的震慑作用,树立司法公信力。
  
  (三)审判辅助工作的集约化改革
  
  能够为基层人民法院审判人员减压提效的除了“繁简分流”还有“事务分流”。所谓的事务分流,即是指将审判辅助工作从审判核心工作中剥离出来,让审判人员专心进行审判工作。目前很多基层法院已经通过事务性外包、成立送达组等方式,将卷宗装订工作、庭审记录工作进行外包,通过集中送达的方式解决送达难的问题。
  
  而有的法院则通过集约化管理,将这类事务性工作统一到审判辅助中心集中进行管理,主要负责民商事案件的首次送达、排期开庭、财产保全、调查取证、材料收转、委托评估鉴定等庭前程序性工作,通过流程再造和规范管理,实现审判工作和辅助事务的有限分离, 不失为一种效率更高的改革路径,值得推广。
  
  六、结语
  
  在案多人少的矛盾日趋激化的今天,司法改革的脚步一直向前,在改革中,我们需要的是全局的掌控和细节的把握。“繁简分流”并非一项全新的制度,但它有着与时俱进的生命力,它能在改革中不断创新,如何深化改革好这一制度是值得我们深思的课题。司法改革的大潮中,“繁简分流”这一股力量无法独善,唯有拓宽视野,方能获得新生。
编辑: 测试编辑

相关热词搜索:繁简 背景 制度

上一篇:非婚同居的财产关系研究
下一篇:民事诉讼争点整理的本源回归